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拆解地方造假术

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  在年初这个敏感的时间点上,一些地方纷纷选择主动曝光自己之前对核心数据的造假行为。这让持续多年的GDP数据造假疑云与财政收入“注水”现象大白于天下。

  从官方媒体报道看,辽宁、内蒙古、天津滨海新区等地都已经先后自曝家丑,承认GDP、财政收入等地方核心数据指标存在水分。其中天津滨海新区对2016年GDP的挤水幅度高达33%。

  1月18日,中国人民大学统计学院院长赵彦云对经济观察报说,像天津滨海新区这样的肯定不正常,并不是所有的地区都有那么大的水分。

  自十年前国家统计局发现地方GDP数据加总高于国家总体数据以来,有关地方数据造假传言和批评已经持续多年,为何直到今天地方才纷纷主动自爆家丑,并开始自动手术缩表、挤水?

  经济观察报了解到,国家统计局相关部门正在地方核查GDP数据的真实性,而财税部门也在2017年12月要求核查地方财政收入的真实性,财政部监督检查局更是将核查财政收入真实性列入重点工作。

  1月18日,国家统计局局长宁吉喆在国务院新闻办新闻发布会上表示,对于历史上可能存在数据不实的地方、企业和单位,国家统计局要求依法依规地发现问题、核实问题、解决问题,包括修订和公布数据也要依法依规。同时,对于少数地方、少数企业、少数单位目前仍然发生的弄虚作假和统计造假行为、统计违法违规现象,不管是虚报、夸报,还是瞒报、拒报,都要依法依规处理。

  更为细微但也更明确的信号来自于2017年10月召开的十九大,在长达3.2万字的十九大报告中,并未提及中国未来GDP翻番的目标。十九大期间,中财办副主任杨伟民对外解释说,因为社会的主要矛盾变了,未来要解决的问题是提高经济质量。

  事实上,自十八大以来,“不唯GDP论英雄”就被最高决策层反复强调。过去几年间,中国经济一直在经历从“求数量”到“求质量”的变化。

  2013年11月召开的十八届三中全会明确,要推进GDP核算、国家和地方资产负债、自然资源负债这“三大核算”改革。2017年中央深改组、国务院常务会分别对“三大核算”改革提出明确要求。其中GDP核算,也即是地区生产总值统一核算,在2019年要结合第四次经济普查开始正式实施。

  据悉,此番GDP核算改革的核心变化,即是由此前的“分级核算、下管一级”调整为“下算一级”,由国家统计局直接统计各省级地方的国民经济发展数据。

  国家统计局经济景气监测中心一位人士对经济观察报表示,过去GDP实际上是地方算,报给国家统计局备案、给国家统计局看,国家统计局可能会对地方提出意见;但改革后就是干脆由国家统计局直接核算,这是有大的区别。随着改革的推进,肯定就会出现“挤水分”的问题。地方肯定会有压力。地方如果现在不挤到后面会瞒不下去,像游戏一样走不下去。所以干脆把历史问题一下给解决掉。以后变成干净的数据,认认真真去做。

  宁吉喆在1月18日的新闻发布会上表示,中国的统计数据和制度不会因为少数地方、少数企业、少数单位的真实性问题而受到影响。(少数地方的问题)不影响全国统计数据的真实可靠性。

  “官出数字、数字出官”

  最早开始的是东北省份辽宁。据《人民日报》报道,2018-04-20,时任辽宁省省长陈求发在辽宁省十二届人大八次会议上作政府工作报告时首次对外确认,辽宁省所辖市、县在2011年至2014年存在财政数据造假问题,指出在2011年至2014年“官出数字、数字出官”,导致经济数据被注入水分。

  时隔一年,新华社报道称,2018-04-20,中共内蒙古自治区第十届委员会第五次全体会议暨全区经济工作会议上,自治区党委“自曝家丑”:承认自治区政府财政收入虚增空转。经财政审计部门反复核算后,调减2016年一般公共预算收入530亿元,占总量的26.3%,同时调整了2017年收支预算预期目标。会议同时指出一些地方盲目过度举债搞建设,部分旗县区工业增加值存在水分。这让外界联想到了去年11月,包头原本获批城市轨道交通投资项目被叫停事件。

  仅仅几天之后,2018-04-20,天津市滨海新区第三届人民代表大会第四次会议宣布,在更改统计口径、挤掉水分后,滨海新区2016年的地区生产总值由10002.31亿元调整为6654亿元。挤水幅度高达33%。

  在中国人民大学统计学院院长赵彦云看来,天津、内蒙古等地核减GDP数据与 2019年即将实施的GDP“下算一级”有一定关系,但是这并不是最主要的,最主要的还是深化统计改革,加强数据生产过程当中的管理,包括提高执法力度。国家统计部门建立了新的执法机构,从中央到地方都强化数据质量问题,出问题与第一责任人挂钩。

  目前中国核算GDP遵循的原则,使用的是国家、省、市、县的四级核算,也即由下一级政府计算自己的GDP,交由上一级核定。其中国内GDP被称为“国内生产总值”,省、市、县各级的GDP则被统称为“地区生产总值”。

  GDP的造假,往往伴随着财政数据造假。一位来自省级财政部门的官员对经济观察报说,GDP的注水和财政收入的注水虽然没有直接联系,但两者之间的增幅速度不应该差距过大,毕竟财政收入的主要来自于税收,而税收更是直接反映了经济发展的情况。由于体制的原因,地方政府需要保持两项指标的增长。

  来自省级财政部门的官员称:“不同于GDP的注水,财政收入的增长有硬性要求,特别是做预算的时候,会下达一个财政收入增长比例,必须要完成,若是实际当中完不成的话,就有可能空转。因为财政收入有空转虚增的,所以支出的时候也会掺杂一部分支出的‘水分’,特别是在一些非税收入高的地区。”

  而对于虚增财政收入,审计署在审计过程中也时有发现。2017年12月审计署发布称,云南省澄江县、湖南省望城区、吉林省白山市及所辖6个县、重庆巴南区等总计10个市县(区)虚增财政收入15.49亿元。

  拆解地方造假术

  据经济观察报了解,早在2017年的12月底,财税主管部门曾经要求各地核查财政收入的真实性,防止虚增。

  虚增财政收入的方式有很多,“财政空转”是其中之一。财政空转,主要是指财政部门年初确定的收入目标过高,年底难以实现,只好弄虚作假,通过财政部门向企业拨款后,再由企业将资金缴回财政,通过倒账虚增收入、虚列支出,完成每年的增长指标。

  2017年财政部有关负责人曾公开披露了辽宁数据造假手法。比如,通过虚构应税事项和纳税依据,虚增耕地占用税、土地增值税等地方税收收入。通过虚假拆迁或转让土地、使用财政资金缴纳国有资源有偿使用收入等虚增非税收入等。

  一位地方政府人士告诉经济观察报,统计部门在统计某地今年GDP的增长是多少时,若是需要虚增,则需要统计比如规模企业有多少、固定资产投资有多少、固定资产乘以系数,之后进行虚增。同时还要通过分解固定资产投资等数据计算出需要达到要求的GDP增长数。

  而目前,财政数据和GDP数据的两条线分开,也为地方虚增财政、弄虚作假提供了“便利”。上述地方政府人士说,在政府内部财政收入和统计部门的GDP核算是两个条线统计,财政是财税部门统计,GDP是统计部门,其中财政收入根据税务部门所有入库的税收和财政部门非税收入的结果,直接加出来。相比GDP统计,财政收入核算简单得多。

  更重要的统计和财政部门之间的沟通协调也经常遇到挑战。上述政府人士告诉经济观察报:“自己搞的时候,是用数据做出来。一旦统计或者其他部门沟通,就变成编造的数据了。”

  这位政府人士称,这主要是过去的政绩考核和政绩观所导致的问题。在过去的政绩考核下,并非只有一个GDP的考核指标,而是一般以GDP为代表一系列的经济指标,包括工业增加值、财政收入、GDP、就业等,GDP、财政收入是核心指标。在过去一个相当长的时期内,从政绩考核的角度,地方对GDP的增速很重视,各地之间的赶超很厉害。

  风向的转变

  2018-04-20到20日召开的中央经济工作会议指出,我国经济发展也进入了新时代,基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。必须加快形成推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核,创建和完善制度环境,推动我国经济在实现高质量发展上不断取得新进展。

  新阶段和新发展思路,让地方需要迫切改变对从GDP到财政收入等一系列过去核心发展指标的观念。相关改革措施的推进和更严厉的监管要求也就随之而来。

  2018-04-20,国家统计局局长宁吉喆表示,党中央、国务院已经明确了核算制度改革的重要目标,就是要实行地区生产总值统一核算,时间表、任务书都已经确定了,2019年要实现地区生产总值统一核算。我们要加倍努力,把统计核算改革任务如期完成。

  有关GDP统一核算“下算一级”的改革步伐也在加快,2019年将开始正式实施。这项改革起始于在2018-04-20深改组通过的《地区生产总值统一核算改革方案》。“下算一级”意味着,省级地方GDP数据的核算将不再经地方部门的手,直接改由国家统计局核算。这大大降低了地方数据造假的可能性。

  赵彦云告诉经济观察报记者,“下算一级”肯定有一些积极作用,但更主要的应该还是从源头上把握控制数据质量,特别是整个作为一项系统性工作,从中央到地方各级领导都非常重视,出问题涉及到行政责任、法律责任。执法的方式方法各方面都比较确定,这个方面加强实际动作是最主要的,对数据质量有一些很大的改观。

  前述国家统计局经济景气监测中心人士对经济观察报表示,“下算一级”改革的初衷最主要的就是提高数据质量。过去几年,国家对统计一直是持续高压,因为统计法执法更严了。2017年国家统计局成立了执法监督局,对各个地方的统计执法情况进行调查抽查巡查,以及接受举报,对查出有问题的处罚。这个可以作为一个标志事件。

  上述人士说,如果发现了地方数据造假的情况,涉及到的当事人可能会受到免职、降职等各种行政处分。

  2018-04-20,国家统计局公布的数据显示,2017年中国经济总量达到82.7万亿元人民币,相当于12万亿美元,首次突破80万亿。

  如此庞大的国家经济体量更需要干净、健康的核算数据,而随着相关改革的推进、统计执法和政绩观变革等多方面的合力驱动,地方正在加速“挤水分”、加速“自曝家丑”。

  据经济观察报了解,在刚刚结束的某省财政会议上,该省不少地方财政收入缩减,其中某地财政收入2017年调减20%,另外一个地区在2017年收入增幅8%左右,那是因为在2016年收入降幅25%。

  赵彦云认为,地方GDP和国家GDP的的结果存在偏差原因比较复杂。按现在“挤水分”来说,有可能是基础工作不好,也不排除各级领导干部有干预,也有企业不负责任。还有就是虚报瞒报、不真实的这个报告,这些情况可能存在的。

  在国家统计局经济景气监测中心人士看来,“下算一级”等统计改革后,可能会带来多方面影响,比如在财政支出方面。因为支出牵涉到数据本身,假定收入数据有假,那支出数据就肯定会受到影响。但,泡沫不可持续。

  改革给统计部门带来的挑战也不小。国家统计局经济景气监测中心人士说,要探索如何对地方数据进行核算。因为国家统计局长期做的是国家的数据,那地方数据怎么核算?每个地方的情况又不一样,所以工作量还是很大的。每个地方的产业结构、财政结构、发达程度都不一样,核算每个地方的经济增长的技术、基础条件各方面是不一样的,充满困难,要做很好的准备。

  一位地方的财税人士告诉记者,经济要高质量发展,看GDP意义不大,应该看税收收入,比如地方本级的税收收入。原来是营业税占大头,现在增值税是主力,还有企业所得税,只有企业赚钱了,才能缴纳企业所得税,在商品不断的流转和消费中,增值税产生。

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